冬季重污染天氣頻發(fā)，除氣象因素外，與大氣環(huán)境容量超載有直接關(guān)系。如何改善大氣環(huán)境容量超載的問題，尤其是最為嚴(yán)重的京津冀地區(qū)?國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍認(rèn)為，大氣污染防治使用總量控制制度等行政管理手段容易短期產(chǎn)生效果，但也有一些副作用，通過法治手段治霾是根本出路。由于地方利益協(xié)調(diào)難度較大，要解決京津冀地區(qū)的超載問題，歸根結(jié)底要靠人和制度。

　　冷空氣助推下，覆蓋全國(guó)約1/7國(guó)土面積的霧霾將漸漸消散。

　　中央氣象臺(tái)12月21日發(fā)布每日天氣提示稱，22日早晨起，受冷空氣影響，華北中南部、黃淮北部等地的霾天氣將自北向南逐漸減弱或消散。但受傳輸影響，22日，黃淮南部、江淮等地的污染將有所加強(qiáng)。

　　從12月15日起，至少有27個(gè)城市啟動(dòng)了重污染紅色預(yù)警，其中石家莊、邯鄲、衡水、安陽、焦作、鄭州等城市空氣污染“爆表”超過12個(gè)小時(shí)。

　　冬季重污染天氣頻發(fā)，除氣象因素外，與大氣環(huán)境容量超載有直接關(guān)系。

　　研究表明，京津冀地區(qū)排放總量嚴(yán)重超過大氣環(huán)境容量，例如一次PM2.5環(huán)境超載率大于150%，且實(shí)際排放量遠(yuǎn)高于目前環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);主要污染物排放強(qiáng)度全國(guó)最高，是平均水平的3.3倍到5倍。

　　如何改善大氣環(huán)境容量超載的問題，尤其是最為嚴(yán)重的京津冀地區(qū)?為此，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道(下稱《21世紀(jì)》)專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍。他認(rèn)為，大氣污染防治使用總量控制制度等行政管理手段容易短期產(chǎn)生效果，但也有一些副作用，通過法治手段治霾是根本出路。

　　法治治霾是根本出路

　　《21世紀(jì)》：從今年前10個(gè)月來看，我國(guó)空氣質(zhì)量得到改善。但11月以來，重污染天氣頻發(fā)。除了氣象原因外，大氣環(huán)境容量超載是不是原因之一?

　　李佐軍：大氣環(huán)境容量超載是一直存在的問題。霧霾天比較多，和整個(gè)大氣中的顆粒物濃度超過了環(huán)境自凈能力有直接關(guān)系。

　　有研究發(fā)現(xiàn)，如果全國(guó)所有地級(jí)城市PM2.5年均濃度達(dá)標(biāo)，SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的環(huán)境容量分別約為1360萬噸、1260萬噸、620萬噸和630萬噸。而2010年全國(guó)實(shí)際SO2、NOx、一次PM2.5和NH3排放量分別超過環(huán)境容量的66%、81%、96%、52%。

　　《21世紀(jì)》：大氣環(huán)境容量超載這么嚴(yán)重，我們?cè)撊绾沃卫?

　　李佐軍：要采取綜合的全方位措施去治理，做到全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)、全社會(huì)、全時(shí)段、全手段的治理，任何單方面措施都難以達(dá)到效果。

　　《21世紀(jì)》：以全手段治理為例，具體來說可以采取哪些手段?

　　李佐軍：要綜合采取行政、市場(chǎng)、法治、道德手段去治理。大氣污染防治不僅僅是環(huán)保部門，也不僅僅是政府部門的事情。而且不可能短期一兩年內(nèi)就很快解決這個(gè)問題，需要各個(gè)方面共同努力，同時(shí)采取全手段才能達(dá)到預(yù)期效果。

　　從體制機(jī)制方面看，需要從兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力：

　　一是構(gòu)建合理的市場(chǎng)機(jī)制，比如碳排放權(quán)交易機(jī)制、排污權(quán)交易機(jī)制等，市場(chǎng)機(jī)制一般成本較低，且能優(yōu)化配置資源。

　　二是建立政府管治機(jī)制。包括建立和完善管理體制，以減少內(nèi)耗、形成合力、提高效率;建立激勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)積極治霾主體和行為進(jìn)行激勵(lì)，對(duì)損害和消極治霾主體和行為進(jìn)行約束;建立和完善針對(duì)各個(gè)主體的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。

　　以屬于行政管理手段的總量控制制度為例。對(duì)我國(guó)而言，在現(xiàn)有的環(huán)境法治背景下，總量控制制度是一種自上而下約束地方政府，及各級(jí)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管環(huán)境的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，這種強(qiáng)有力的行政管理手段比較容易短期產(chǎn)生效果。

　　不過，目前的總量控制制度也還存在諸多問題。總量控制制度盡管推動(dòng)了主要污染物排放的減少，但環(huán)境監(jiān)管的有效性并未顯著改善。“十一五”以來二氧化硫的總量削減、“十二五”以來氮氧化物總量削減，主要貢獻(xiàn)來自相對(duì)容易監(jiān)管的火電行業(yè)，而普遍的環(huán)境嚴(yán)格監(jiān)管、環(huán)境守法的氛圍并未明顯改善。

　　在目前的總量控制制度下，治污減排措施多數(shù)是行政命令措施，如大幅提高排放標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后和過剩產(chǎn)能等。這些制度和政策措施的制定和實(shí)施還缺乏政策評(píng)估，缺乏成本收益分析，有些政策甚至不計(jì)成本。

　　總量控制制度中的總量設(shè)定機(jī)制、分解機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制也不完善。在實(shí)施中，尚缺乏科學(xué)的、規(guī)范的、多方參與的總量分解機(jī)制;總量控制制度與其他環(huán)境監(jiān)管工具缺乏有效的銜接;同時(shí)該制度也有一些副作用。

　　任何制度或政策都要同時(shí)考慮總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量以及外部環(huán)境，僅強(qiáng)調(diào)某個(gè)方面都不足以解決問題。而且所有制度或政策，都要充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，同時(shí)抑制其副作用。

　　《21世紀(jì)》：除了行政手段，在法治手段上您有何建議?

　　李佐軍：從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，通過法治手段治霾是根本出路。這也是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，不管是英國(guó)、美國(guó)還是日本，最后都是靠法治手段，因?yàn)橹挥蟹ㄖ问侄尾拍軐?duì)所有主體提供公平的規(guī)則。但從中國(guó)的實(shí)際來看，短期內(nèi)法治還難以到位，因此必須要依靠行政手段等來治理環(huán)境。

　　依靠法治治霾，需要同時(shí)在立法、司法和執(zhí)法三個(gè)層面發(fā)力。從立法層面來看，現(xiàn)在針對(duì)大氣污染排放的主要領(lǐng)域，比如燃煤排放、工業(yè)排放、汽車尾氣排放等，已經(jīng)有了很多相關(guān)規(guī)定和政策，但大多沒有上升到法律層面。現(xiàn)有的大氣法里有一些規(guī)定，但規(guī)則不細(xì)。所以在現(xiàn)實(shí)生活中，企業(yè)超排了，得到的多是約談、罰款等行政處罰，還沒上升到法律層面，不像貪腐等犯罪可直接判刑。

　　和固廢、水等污染相比，大氣污染還有一個(gè)特點(diǎn)，就是難以判定排污主體、排放數(shù)量及其環(huán)境影響，故常常不容易確定處罰依據(jù)。

　　從司法和執(zhí)法層面來看，已有法律落地較少。司法執(zhí)法上的問題，與這方面以前基礎(chǔ)工作比較薄弱，執(zhí)法手段、執(zhí)法人員、經(jīng)費(fèi)保障不夠，全社會(huì)法治意識(shí)相對(duì)欠缺等有關(guān)。