近年來，建筑垃圾處置管理工作日趨嚴格，運輸處置價格趨于合理，車容車貌和偷亂倒問題得到控制，但由于末端消納場所和處置設施的缺乏和管理不足，始終制約著建筑垃圾管理工作根本性好轉(zhuǎn)。

目前，一方面是全市建筑垃圾出土量不斷上漲，一方面是全市土地資源有限，建筑垃圾消納場所卻不斷下降，同時，消納場所與處置設施的設立，必然給周邊環(huán)境帶來一定污染，區(qū)政府主觀上不愿意對這方面投入建設力量，導致了目前本市消納場所與處置設施不足以支撐全市建筑垃圾的消納，延伸出建筑垃圾亂傾倒等矛盾問題，產(chǎn)生了不良的社會影響。建立一定的補償機制，尤其是跨區(qū)的綜合補償機制，能有效提高區(qū)的積極性，緩解目前建筑垃圾消納的緊張局面，進而對建筑垃圾的“三化”處置及城市環(huán)境綜合整治，具有重要的推動作用。

國內(nèi)垃圾補償機制情況

我國環(huán)境補償相關的研究始于20世紀80年代，開展時間較早，對于森林、礦區(qū)、流域的環(huán)境補償研究較多，《中華人民共和國森林法》、《水污染防治法》、《礦山環(huán)境保護條例》中都明確對相關領域的環(huán)境補償提出了要求，各地相關的規(guī)章制度也較多，但對于生活垃圾領域的環(huán)境補償研究較少，目前政策方面較為缺失。2007年環(huán)保總局《關于開展生態(tài)補償試點工作指導意見》，省地級也相繼發(fā)布了相關文件，如浙江省2005年下發(fā)的《浙江省人民關于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》、廣東省物價局2006年下發(fā)的《關于運用價格杠桿促進環(huán)境保護的意見》、廣東省人民辦公廳印發(fā)了《廣東省生態(tài)保護補償辦法》、北京公告發(fā)布了《關于建立生活垃圾處理調(diào)控核算平臺的意見》)、廣州市2012年5月《廣州市生活垃圾終端處理設施區(qū)域生態(tài)補償暫行辦法》、蘇州市2010年7月下發(fā)的《關于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)》、2011年上海下發(fā)《上海市生活垃圾跨區(qū)轉(zhuǎn)運、處置環(huán)境補償資金管理辦法》。但是都是針對生活垃圾跨區(qū)域處理的環(huán)境補償，還沒有針對建筑垃圾異地處理的補償案例。

通過對美國、日本和韓國等發(fā)達在城市生活垃圾處理環(huán)境補償方面的研究，并分析國內(nèi)北京、上海、廣州、南京等先進城市已經(jīng)在生活垃圾處理環(huán)境補償上推出的相應規(guī)定或措施，可供借鑒的經(jīng)驗總結如下：

1.通過法律法規(guī)進行約束和支持。用法律法規(guī)做保障，真正實現(xiàn)環(huán)境補償?shù)哪繕恕τ诔鞘猩罾幚硌a償而言，建立補償機制的重要任務之一就是構建補償?shù)恼叻ㄒ?guī)體系框架，在制定相應法律法規(guī)時，要注重現(xiàn)有政策之間的沖突，注重修訂一些影響補償效率發(fā)揮的條款，制定相應的補償辦法，通過立法程序?qū)⒀a償?shù)脑瓌t具體落實到政策法律體系框架中，并使之具體化和有可操作性，使補償有法可依。

2.重視建立補償多元主體籌資機制。盡管補償資金的主要來源為財政資金，而配套資金無法到位，導致補償效果受到很大限制。由于補償多是區(qū)域、流域之間不同利益相關者發(fā)生的，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，區(qū)域間橫向資金籌措機制在某種程度上也會影響生態(tài)建設的可持續(xù)性，因而改革現(xiàn)有補償?shù)呢斦撸哟髤^(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付力度，就成為一個重要的改革方向。

3.重視補償?shù)谋O(jiān)測評估。補償數(shù)額與補償?shù)男Чg有一定的必然聯(lián)系，如果不考慮所補償對象發(fā)揮環(huán)境、經(jīng)濟及社會效益的高低，采用一個統(tǒng)一標準，補償效果將難以如愿。因此應對補償機制進行常規(guī)的監(jiān)測和評估以了解其對環(huán)境改善與區(qū)域發(fā)展的貢獻，依據(jù)貢獻大小給予不同程度的補償。通過對補償內(nèi)容的評估與監(jiān)測來建立動態(tài)調(diào)整機制，有助于制定科學合理的補償標準。

4.重視建立社會參與協(xié)商機制。制定補償政策是為了能夠有效協(xié)調(diào)受損者、受益者以及其他利益相關者的經(jīng)濟利益關系。國內(nèi)外較為成功的補償案例中都注重在補償過程中利益相關者的廣泛參與，能結合地區(qū)差異來認定補償對象，在補償標準的制定上，考慮了生態(tài)環(huán)境差異，補償政策的制定過程盡可能充分考慮利益受損者的需求及受益者的支付能力，考慮不同相關利益者的協(xié)調(diào)。

目前較多的是垃圾處理環(huán)境補償理論，一般認為主要涉及外部性理論、公共產(chǎn)品理論、環(huán)境公平理論和鄰避效應。其中外部性理論認為存在外部不經(jīng)濟效應時，應向企業(yè)征稅;存在外部經(jīng)濟效應時，應給企業(yè)以補貼，通過征稅或補貼，就可以實現(xiàn)外部效應的內(nèi)部化。

公共產(chǎn)品理論認為公共產(chǎn)品在使用過程中容易產(chǎn)生兩個問題：“公地的悲劇”和“搭便車問題”，需要通過制度設計解決公共產(chǎn)品消費中的“搭便車”現(xiàn)象和激勵公共物品的足額供應。

環(huán)境公平理論要求在處理環(huán)境問題上，不同、地區(qū)、群體之間擁有的權利和承擔的義務必須公平對待，體現(xiàn)了人們在利用和保護環(huán)境的過程中，對其權利和義務、投入和所得的一種公平評價。

鄰避效應是社會失靈現(xiàn)象的表現(xiàn)之一，指的是當推行某些對社會整體而言是必要的政策時,政策目標地區(qū)卻強烈反對把當?shù)刈鳛檎吣繕说牟莞\動。政策目標地區(qū)居民或所在地單位因擔心鄰避設施對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡清潔，滋生“不要建在我家后院”的心理現(xiàn)象。鄰避現(xiàn)象展現(xiàn)出特定大眾自我矛盾的態(tài)度:原則上贊成施政目標,但該目標的預定地不能與我家“后院”毗鄰。

上海市中心城區(qū)無法建建筑垃圾處理設施，需要在郊區(qū)建處理設施，中心城區(qū)的建筑垃圾運至郊區(qū)的處理設施進行處理，中心城區(qū)需為此支付給處理設施所在區(qū)建筑垃圾處理綜合補償費，是有條件的、區(qū)與區(qū)財政之間的橫向轉(zhuǎn)移支付,用于糾正某些公共產(chǎn)品或服務的外部性。

基本原則

1.誰導出、誰補償;誰導入、誰受償原則。這條原則即體現(xiàn)了受益者補償、受損者受償?shù)脑瓌t，這是綜合補償遵從的原則，在建筑垃圾處理過程中，垃圾產(chǎn)生區(qū)將垃圾運送到處理設施所在地進行消納或資源利用，應該對垃圾處理造成的直接和衍生的各種損失進行負責，垃圾處理區(qū)承擔著因垃圾處理而產(chǎn)生的各種成本和損失，應獲得相應的補償和照顧，應建立建筑垃圾導出區(qū)對導入?yún)^(qū)的長效補償機制。

2.以街鎮(zhèn)為主、區(qū)適當受償原則。明確建筑垃圾導入?yún)^(qū)獲得補償資金后的使用范圍，即補償資金主要用于處理設施所在街鎮(zhèn)及周邊街鎮(zhèn)，少部分用于區(qū)進行統(tǒng)籌。

3.生態(tài)優(yōu)先、發(fā)展優(yōu)先原則。垃圾處理直接影響到處理區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境容量，同時造成區(qū)域間的不平衡發(fā)展。堅持生態(tài)優(yōu)先即是修復、重建因垃圾處理影響到的生態(tài)環(huán)境，堅持發(fā)展優(yōu)先即是改善、協(xié)調(diào)垃圾產(chǎn)生區(qū)與垃圾處理區(qū)之間的統(tǒng)籌發(fā)展，有效平衡區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、保護優(yōu)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,體現(xiàn)出建立垃圾處理綜合補償機制的本來要義。

4.主導、社會參與原則。建立建筑垃圾處理綜合補償機制，主要是通過創(chuàng)新體制機制，發(fā)揮在法律、經(jīng)濟和必要的行政手段上的作用,完善對垃圾處理的調(diào)控手段和政策措施，彌補因垃圾處理的經(jīng)濟外部性、市場條件不完善等導致的市場失靈。同時，積極引導社會各方參與，引入并完善利益分配與調(diào)整等方面的市場運作機制。

5.充分補償、現(xiàn)實可行原則。建筑垃圾處理綜合補償原則上應對因垃圾處理而產(chǎn)生的各種成本或損失進行補償。因垃圾處理造成的影響是多方面的，加上垃圾處理區(qū)服務于多個產(chǎn)生區(qū)，由此衍生的社會經(jīng)濟影響非常復雜，要定量分析生態(tài)環(huán)境成本、社會成本和經(jīng)濟成本就顯得十分困難。實際上，建筑垃圾處理和生活垃圾處理相比在環(huán)境和經(jīng)濟社會等方面影響較弱，主要考慮解決中心城區(qū)無法建設處理設施，在確定補償標準等指標時,應結合所在地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況,盡量做到應補盡補，在具備可操作性的基礎上，逐步加大補償力度，完善補償措施，使補償機制體現(xiàn)公平與效率。

補償機制框架

補償機制框架包括補償主體、補償客體、補償方式、補償標準和外圍的配套保障機制等方面的內(nèi)容。

1.補償主體和客體

補償主體為：補償活動的發(fā)出者，依據(jù)“外部性理論”、“受益者補償原則”，建筑垃圾異地處置綜合補償主體應該是生態(tài)服務正外部性的享受者或是生態(tài)服務負外部性的產(chǎn)生者，應為建筑垃圾產(chǎn)生區(qū)的。

補償客體為：補償主體權利、義務所指向的對象，依據(jù)“外部性理論”、“受損者受償原則”，建筑垃圾異地處置綜合補償客體應該是生態(tài)服務負外部性的承受者或是生態(tài)服務正外部性的產(chǎn)生者，應為建筑垃圾處置點所在區(qū)的。

2.補償方式

補償類型和方式的確定應優(yōu)先考慮受影響區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)、發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量的改善，同時，需結合實際設立多種補償形式，盡可能滿足補償客體多樣化的選擇意愿。補償方式一般有貨幣補償、實物補償、政策補償、保障性補償。具體可以采用如下方式：

——貨幣補償模式。所謂貨幣補償模式是指市政部門將生產(chǎn)補償費、生活補助費、健康補償費和心理補償費以貨幣形式按月支付給周邊居民。在其它發(fā)達的垃圾處理項目中,采用貨幣補償?shù)倪_90%以上。從近期來看,貨幣補償措施簡便易行,樂于用此方法,特別是經(jīng)濟發(fā)達民眾也愿意接受貨幣補償。但是一旦有限的補償金用完,經(jīng)濟來源就會成為問題。所以盡管貨幣補償模式在現(xiàn)實中是重要的補償方法,在實際運行中也需盡可能地兼顧其它補償方式。

——實物補償模式。所謂實物補償模式就是幫助當?shù)亟ㄔO和完善公共基礎設施，如環(huán)衛(wèi)設施、村莊道路等;資助當?shù)匦藿ü珗@、健身游泳設施等;修建圖書館、博物館等公共文化教育設施;垃圾處理的副產(chǎn)品免費提供給周圍居民;在垃圾處理設施周邊設立綠色屏障區(qū)，加大道路揚塵治理等環(huán)境治理投入。

——擇業(yè)補償模式。擇業(yè)補償模式就是通過二、三產(chǎn)業(yè)來安置周邊居民，它要求積極創(chuàng)造條件，向周邊居民提供免費的勞動技能培訓，安排相應的工作崗位。這種模式主要有兩種:一是“區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置”的原則。二是把農(nóng)民推向市場,由農(nóng)民自謀職業(yè),但負責為其建立社會統(tǒng)籌保險。中心城區(qū)和郊區(qū)達成“就業(yè)補償—垃圾處理”交叉解決的辦法，由市協(xié)調(diào)，由中心城區(qū)提供部分就業(yè)崗位，解決垃圾處理設施附近農(nóng)民就業(yè)問題應被視為一個較好的辦法，但這種方式一般用于設施建設期。

——入股補償模式。此模式是根據(jù)國土資源部印發(fā)的《關于完善失地農(nóng)民征地補償安置制度的指導意見》,讓垃圾處理設施受損區(qū)域居民以土地使用權入股相關項目，用取得的收益補償其損失。

——社會保障補償模式。此模式是將受垃圾處理設施影響的周邊居民納入社會保障體系,有利于解決受垃圾處理設施影響周邊居民的后顧之憂。

根據(jù)建筑垃圾異地處置補償特點，推薦采用實物補償方式。

3.補償范圍

建筑垃圾跨區(qū)處置綜合補償范圍為本區(qū)無法自行消納，需轉(zhuǎn)運至本市外區(qū)消納的建筑垃圾，目前先行實施拆房垃圾和裝修垃圾跨區(qū)運輸處置的補償，工程垃圾若跨區(qū)進入市級拆房垃圾和裝修垃圾資源化處置點也需參照拆房垃圾和裝修垃圾進行補償，工程泥漿待相關配套處置設施建立后再實施補償，工程渣土以回填為主，無處理設施，不進行補償。

按照鼓勵各區(qū)積極設置建筑垃圾利用處置設施的目的，本次綜合補償主要針對利用處置點所在區(qū)，若利用處置點位于兩個區(qū)的交界處，對相鄰的區(qū)適當進行補償。

4.補償標準的核算方法和范圍

(1)補償標準的核算方法

環(huán)境補償標準即在一定的社會經(jīng)濟條件、社會公平觀念下，補償主體向補償客體按事先確定的依據(jù)所支付的具體補償數(shù)額，依據(jù)“充分補償、現(xiàn)實可行”的原則，補償主體應對因垃圾處理而產(chǎn)生的各種影響或損失進行核算，計算出總的損失價值，并結合社會發(fā)展水平與補償客體協(xié)商一致后確定具體數(shù)額。

垃圾處理可能對所在區(qū)域造成的損失涉及環(huán)境損失、健康損失、心理影響、農(nóng)業(yè)損害、不動產(chǎn)貶值、發(fā)展受阻。目前垃圾處理環(huán)境補償標準的確定參照目前研究較多的各類生態(tài)補償標準核算方法，一般從以下幾個方進行初步核算：生態(tài)保護者的投入和機會成本的損失;生態(tài)受益者的獲利;生態(tài)破壞的恢復成本;生態(tài)系統(tǒng)服務的價值。

a 按生態(tài)保護者的直接投入和機會成本計算

生態(tài)保護者為了保護生態(tài)環(huán)境，投入的人力、物力和財力應納入補償標準的計算之中。同時，由于生態(tài)保護者要保護生態(tài)環(huán)境，犧牲了部分的發(fā)展權，這一部分機會成本也應納入補償標準的計算之中。從理論上講，直接投入與機會成本之和應該是生態(tài)補償?shù)臉藴省?/span>

b 按生態(tài)受益者的獲利計算

生態(tài)受益者沒有為自身所享有的產(chǎn)品和服務付費，使得生態(tài)保護者的保護行為沒有得到應有的回報，產(chǎn)生了正外部性。為使生態(tài)保護的這部分正外部性內(nèi)部化，需要生態(tài)受益者向生態(tài)保護者支付這部分費用。因此，可通過產(chǎn)品或服務的市場交易價格和交易量來計算補償?shù)臉藴省?/span>

通過市場交易來確定補償標準簡單易行，同時有利于激勵生態(tài)保護者采用新的技術來降低生態(tài)保護的成本，促使生態(tài)保護的不斷發(fā)展。

c 按生態(tài)破壞的恢復成本計算

資源開發(fā)活動會造成一定范圍內(nèi)的植被破壞、水土流失、水資源破壞、生物多樣性減少等，直接影響到區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、景觀美化、氣候調(diào)節(jié)、生物供養(yǎng)等生態(tài)服務功能，減少了社會福利。因此，按照誰破壞誰恢復的原則，需要通過環(huán)境治理與生態(tài)恢復的成本核算作為生態(tài)補償標準的參考。

d 按生態(tài)系統(tǒng)服務的價值計算

生態(tài)服務功能價值評估主要是針對生態(tài)保護或者環(huán)境友好型的生產(chǎn)經(jīng)營方式所產(chǎn)生的水土保持、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護、景觀美化等生態(tài)服務功能價值進行綜合評估與核算。國內(nèi)外已經(jīng)對相關的評估方法進行了大量的研究。就目前的實際情況，由于在采用的指標、價值的估算等方面尚缺乏統(tǒng)一的標準，且在生態(tài)系統(tǒng)服務功能與現(xiàn)實的補償能力方面有較大的差距，因此，一般按照生態(tài)服務功能計算出的補償標準只能作為補償?shù)膮⒖己屠碚撋舷拗怠?/span>

但是上述方法都涉及客觀條件、基礎數(shù)據(jù)、參數(shù)選擇以及方法本身的局限性的影響，結果可能差異很大。而且建筑垃圾資源利用處置設施不同于生活垃圾，對環(huán)境的影響相對較小，可將其看作建筑材料加工利用廠，只是其原材料是利用廢棄的裝修垃圾和拆房垃圾，但是或多或少會產(chǎn)生一些負面影響，主要包括：一是對建筑垃圾進廠運輸?shù)缆窊p壞加速;二對運輸?shù)缆费赝驹黾訐P塵污染和路面污染;三是對利用處置設施周邊道路等場所增加揚塵和噪聲污染。因此建筑垃圾跨區(qū)處理綜合補償費難以根據(jù)上述常用的垃圾處理環(huán)境補償標準核算方法進行測算，而是從鼓勵各區(qū)建設利用處置設施的角度進行補償標準的核算，通過計算消除上述三方面主要影響采取的措施所需投入的方法來測算補償標準。

(2)補償標準核算范圍

根據(jù)綜合補償僅針對處置點所在區(qū)的原則，補償標準核算的具體范圍為建筑垃圾運輸途經(jīng)的處置點所在區(qū)的道路以及處置點周邊區(qū)域。

(3)補償標準測算

拆房和裝修垃圾異地處置補償費主要包括三方面：

a 裝修垃圾和拆房垃圾產(chǎn)生區(qū)域運輸?shù)教幹命c，使得處置點所在區(qū)域的道路因增加建筑垃圾運輸車流量導致道路損壞加速，而需增加的道路維護費用;

b 為降低處置點進場道路(僅考慮處置點所在區(qū)范圍內(nèi)的道路)揚塵對周邊環(huán)境的影響，采取增加道路清掃、沖洗保潔作業(yè)措施而增加的費用;