案情概要

 

　　2009年7月23日，A石料廠與B縣國土資源局簽訂《采礦權出讓合同》，同月27日交清采礦權價款，取得位于B縣某石灰巖采礦權。2017年4月6日，B縣國土資源局向A石料廠頒發《采礦許可證》，該證載明有效期為2017年4月6日至2018年4月6日。

 

　　2018年3月28日，A石料廠在采礦權證有效期屆滿30日前，向B縣國土資源局提交采礦權延續登記申請，B縣國土資源局未作回復。

 

　　2018年6月13日，B縣國土資源局以A石料廠越界開采為由，向A石料廠作出行政處罰決定書。

 

　　2018年12月12日，B縣國土資源局向A石料廠作出《關于A石料廠<關于再次申請加快辦理采礦許可證延期的請示報告>的復函》，內容為：“你礦存在越界開采行為，并就我局對你廠越界開采行為處罰決定未履行，故對你廠提出辦理采礦許可證延期申請不予受理，資料退回。”

 

　　后，A石料廠向人民法院提起訴訟，請求判令：第一，確認與B縣國土資源局采取權延續申請不予受理的行為違法；第二，要求B縣國土資源局為其辦理采礦許可證延續登記。

 

　　爭議焦點

 

　　B縣國土資源局以A石料廠存在越界開采行為為由，對其采取權延續申請不予受理的行為是否違法。

 

　　裁判結果

 

　　一審法院經審理認為：A石料廠合法取得了采礦權，也獲得了B縣國土資源局頒發的《采礦許可證》，雖然A石料廠存在越界開采行為，但行政許可與行政處罰是兩個法律關系，A石料廠依法取得的權利應當得到保護，若其有違法行為，執法者也有權對其處罰。即使其沒有履行處罰決定，也不能成為B縣國土資源局不予許可的正當理由。故，一審法院判決：一、被告B縣國土資源局拒絕受理A石料廠采礦許可申請的行為違法；二、被告B縣國土資源局在本判決生效后三十日內給A石料廠辦理《采礦許可證》相關手續。B縣國土資源局不服一審判決提起上訴。

 

　　二審法院經審理認為：根據《行政許可法》第三十二條的規定，對于行政許可申請，行政機關在決定是否受理時應當審查的是該申請事項是否本機關職權范圍、申請材料是否齊全、是否符合法定形式。B縣國土資源局作出的復函決定對A石料廠的延續登記申請不予受理，但理由是A石料廠存在違法行為，適用法律顯然錯誤。A石料廠的延續登記申請屬于B縣國土資源局的職權范圍，B縣國土資源局在收到A石料廠的申請后并未告知A石料廠補正材料，根據《行政許可法》第五十條第二款的規定，視為B縣國土資源局已受理A石料廠的延續登記申請。A石料廠第二項訴訟請求是要求“判令被告限期履行給原告辦理采礦許可證延期的行政職能”，在已經視為準予延續的情況下，再判決行政機關辦理采礦許可延續登記已無意義。故，二審法院判決如下：一、撤銷一審法院判決；二、撤銷B縣國土資源局向A石料廠作出的《關于A石料廠<關于再次申請加快辦理采礦許可證延期的請示報告>的復函》；三、確認B縣國土資源局針對A石料廠提出的采礦許可延續申請不履行法定職責違法。

 

　　法律評析

 

　　（一）行政機關以采礦權人越界開采為由，逾期對其申請作出不予受理決定是否違法？

 

　　1、行政機關能否以采礦權人存在越界開采行為為由，對采礦權延續申請不予受理《行政許可法》第三十二條中規定，申請事項屬于本行政機關職權范圍，申請材料齊全、符合法定形式，行政機關應當受理行政許可申請。可見，行政機關是否受理行政許可申請，僅在程序上對于許可申請作形式審查即可。本案中，A石料廠是否存在違法行為并不屬于行政機關作出不予受理決定的法律依據。至于采礦權人存在越界開采行為，行政機關能否為其辦理礦業權延續，則屬于行政機關對行政許可進行實質審查以及是否準予行政許可的職權范圍。本案中B縣國土資源局顯然未能正確區分不予受理與不予行政許可的區別。其用作為程序性的不予受理決定代替了實質性否定申請人的不予行政許可決定，顯然是對不予受理決定的誤用和錯用。

 

　　2、礦產資源管理部門收到采礦權延續申請后逾期未作出決定的，應視為準予延續《行政許可法》第五十條第二款規定：“行政機關應當根據被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定；逾期未作決定的，視為準予延續。”本款是對于行政許可默示批準的規定，默示批準制度建立的目的是督促行政機關及時履行審查職責并及時作出是否批準決定，避免因行政機關怠于履行批準職責，導致被許可人的民事權利義務處于不確定的狀態而產生財產損失。

 

　　本案中，B縣國土資源局在A石料廠的采礦許可證有效期屆滿前未作出是否準予延續的決定，應視為對A石料廠的采礦許可準予延續。二審法院對于采礦許可證已經視為準予延續的認定符合法律的規定。

 

　　（二）行政機關能否以采礦權人存在越界開采行為為由，對采礦權延續申請不予許可《自然資源部關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》（自然資規〔2023〕4號，下稱“4號文”）明確規定了申請采礦權延續需要提交的材料，主要包括采礦權申請登記書、礦產資源儲量評審備案文件、采礦許可證正副本、礦山地質環境保護與土地復墾方案公告結果、礦業權出讓收益（價款）繳納或有償處置證明材料以及自然資源主管部門意見。然而，在礦產資源管理實踐中，不少地方主管部門在辦理礦業權延續時違法增設條件，給礦業權人辦理礦業權延續造成阻礙。如本案中主管部門因礦業權人存在越界開采的違法行為，就不為其辦理采礦權延續，這顯然是在法律規定的辦理采礦權延續的要件之外，違法增設許可條件。

 

　　《行政許可法》第十六條第四款明確規定，法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。主管部門因采礦權人存在越界開采行為對采礦權不予延續，實際上為采礦權人申請采礦權延續登記增設了消極條件，違法地增加了采礦權人的不作為義務，為采礦權延續設置了法定申請條件以外的障礙。因采礦權人存在違法行為，就干脆一刀切地剝奪了其合法取得采礦權證，不僅給采礦權人造成巨大損失，也體現行政機關的執法惰性。此外，如果行政許可條件的設定可以直接由許可的實施機關決定，將使行政許可陷入“執法者造法”的境地，礦業權人的權利將難以保障。筆者認同一審法院的觀點，行政許可與行政處罰是兩個不同的法律關系，采礦權人依法取得權利應當予以保障，對其存在的違法行為，執法者也有權對其處罰，但二者不可混為一談。

 

　　（三）在行政機關不依法履行法定職責的情況下，法院如何判決才能充分保障權利人的合法權益《行政訴訟法》第七十二條規定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。本案中二審法院確認B縣國土資源局針對A石料廠提出的采礦許可延續申請不履行法定職責違法，但卻未判決B縣國土資源局在一定期限內履行，不符合七十二條的規定。此外，筆者認為，二審法院認定“在（采礦權）已經視為準予延續的情況下，再判決行政機關辦理采礦許可延續登記已無意義”，存在理論與實務無法銜接的問題。我國對礦產資源實行許可登記制度，開采礦產資源，必須依法取得采礦權并辦理登記。采礦許可證作為采礦權取得的權證證明，如行政機關不為A石料廠頒發新的采礦許可證，會對其礦產資源的正常開采和經營造成極大阻力。

 

　　綜上，雖然從法學理論層面，A石料廠采礦許可證視為準予延續，但依據《行政訴訟法》第七十二條的規定，同時為充分保障A石料廠合法權益，法院應判決行政機關在一定期限內依法為采礦權人頒發新的采礦許可證。

 

　　實務建議

 

　　礦業權是礦業企業的核心資產，采礦權能否延續事關礦業企業生死存亡。而礦產資源主管部門對于采礦權延續登記的審查包含剩余保有資源儲量、礦山地質環境保護與土地復墾方案、礦業權有償處置等諸多礦產資源管理專業事項。同時，主管部門常常基于地方政策等多重因素的考量，變相增設采礦權延續條件。因而采礦權人在辦理采礦權延續時常常面臨諸多阻礙。對礦業企業而言，為順利辦理采礦權延續，礦業企業應當嚴格按照法律規定的期限以及要件充分準備辦理采礦權的材料。如辦理采礦權遇到阻礙，應當及時通過行政復議、行政訴訟等方式進行權利救濟，促使主管部門依法審批采礦權延續申請。對礦產資源主管部門而言，應當依法對照法律法規規定的要件，在法定期限內作出是否受理的決定。對于符合受理條件的申請，依照法律規定對申請人提交的申請進行審查，依法作出是否準予行政許可的決定。