礦山生態(tài)修復是我國生態(tài)文明建設的重要內容。2015年《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中就明確規(guī)定，要加快治理突出生態(tài)環(huán)境問題，開展礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理。

總體來講，我國礦山生態(tài)修復存在歷史欠賬多、現(xiàn)實矛盾多、投入不足等突出問題。礦山生態(tài)修復功在青山綠水，事關民生福祉，具有較強的公益屬性。同時，礦山生態(tài)修復又需要投入巨額資金，目前僅靠財政投資無法滿足礦山生態(tài)修復的客觀需求。所以，做好礦山生態(tài)修復工作，必須解決“錢從哪出，利從何來”的關鍵問題。

目前，礦山生態(tài)修復已經成為環(huán)境產業(yè)的重要組成部分，很多社會資本也都在嘗試進入礦山生態(tài)修復領域。如何在政府部門、礦山企業(yè)、社會資本、土地權利人之間建立一種良性的運作機制，在政府發(fā)揮主導作用的前提下，既解決了社會資本關心的投資回報問題，也切實保障了土地權利人的利益，通過合作共贏的方式，最終實現(xiàn)礦山生態(tài)環(huán)境得到有效修復，生態(tài)文明建設水平不斷提高的局面。

有人提出，礦山生態(tài)修復可以采取“開發(fā)式治理”模式，即用礦山殘留的礦產資源開發(fā)收益來平衡礦山生態(tài)修復投入資金，解決礦山生態(tài)修復資金投入問題。筆者認為，一方面，已經關閉的礦山殘留的礦產資源開發(fā)收益，能夠平衡礦山生態(tài)修復投入資金的，客觀上應該屬于少數(shù)礦山，所以該模式普遍適用性不強；另一方面，過往以礦山環(huán)境治理項目等名義變相開采礦產資源的案例比比皆是，必須對此種模式持謹慎態(tài)度，防止以礦山生態(tài)修復名義再來變相開采礦產資源，規(guī)避礦產資源管理的法律制度。

筆者一直認為，在礦山生態(tài)修復過程中，主要利益來源應當是礦山生態(tài)修復后土地資源的再開發(fā)和再利用，只有釋放礦山生態(tài)修復中土地政策紅利，才能建立起真正的礦山生態(tài)修復的市場化運行機制。現(xiàn)實中案例也多證明這一點，比如上海的“深坑酒店”項目，威海華夏城礦坑修復項目等，都是對礦山生態(tài)修復后土地資源的再利用。其實，對礦山生態(tài)修復中土地開發(fā)利用的支持和激勵政策已有很多規(guī)定，只是散見于不同時期不同的政策文件，缺乏系統(tǒng)化和集中體現(xiàn)，不被大多數(shù)人所知曉。

2008年《國土資源部關于進一步加強土地整理復墾開發(fā)工作的通知》（國土資發(fā)〔2008〕176號）中明確提出，積極探索市場化運作模式，引導公司、企業(yè)等社會資金參與土地整理復墾開發(fā)項目，增加的耕地可在省級國土資源部門統(tǒng)籌安排下有償使用。

2011年《土地復墾條例》（國務院令第592號）規(guī)定了土地復墾激勵措施，主要包括：1、退還耕地占用稅。土地復墾義務人在規(guī)定的期限內將生產建設活動損毀的耕地、林地、牧草地等農用地復墾恢復原狀的，依照國家有關稅收法律法規(guī)的規(guī)定退還已經繳納的耕地占用稅。2、確定長期使用權。社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬于無使用權人的國有土地的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給投資單位或者個人長期從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產。如果土地屬于有權利主體的，通過簽訂土地復墾協(xié)議，明確復墾任務要求以及復墾后的土地使用和收益分配。3、政府給予補貼。歷史遺留損毀和自然災害損毀的土地所有權人或者使用權人，自行將損毀土地復墾為耕地的，由縣級以上地方人民政府給予補貼。4、用作補充耕地指標。縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，按照國家有關規(guī)定可以作為本省級行政區(qū)域內進行非農建設占用耕地時的補充耕地指標。《土地復墾條例》更多強調的是將礦山建設用地復墾成耕地或者其他農用地。

2014年《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號）中規(guī)定，縣級以上地方國土資源主管部門在本級人民政府的領導下，會同有關部門建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、廢棄地再利用的激勵機制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發(fā)，對因采礦損毀、交通改線、居民點搬遷、產業(yè)調整形成的廢棄地實行復墾再利用，促進土地優(yōu)化利用。鼓勵社會資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開發(fā)和利用。鼓勵土地使用者自行開發(fā)或者合作開發(fā)。

2015年原國土資源部下發(fā)的《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》（國土資規(guī)〔2015〕1號）中規(guī)定了歷史遺留工礦廢棄地復墾利用的獎勵政策。將歷史遺留工礦廢棄地復墾按照建設用地增減掛鉤管理。納入歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點的，工礦廢棄地復墾項目驗收合格后，省級國土資源主管部門按照核定的復墾面積，下達建新計劃指標。新建建設項目可以使用建新計劃指標，不再占用統(tǒng)一的新增建設用地指標。社會資本投資歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點項目的，建新計劃指標可以自己使用，建新節(jié)余指標也可以進行交易，但原則上不得跨縣級行政區(qū)域使用。該辦法主要調整歷史遺留工礦廢棄地復墾利用，并且必須納入原國土資源部的改革試點，政策適用領域較窄。

2016年國土資源部聯(lián)合工業(yè)和信息化部、財政部、環(huán)境保護部、國家能源局共同發(fā)布《關于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號），從土地復墾和產業(yè)發(fā)展相結合角度提出，堅持開放發(fā)展理念，將礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理與相關產業(yè)發(fā)展融合推進。鼓勵引進國外礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的新技術和新模式，積極開展國際合作。拓展綠色礦山建設模式，鼓勵礦山企業(yè)參與礦山地質公園建設、經營和管理。探索礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理與地產開發(fā)、旅游、養(yǎng)老療養(yǎng)、養(yǎng)殖、種植等產業(yè)的融合發(fā)展。
 

2017年《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號）中規(guī)定，歷史遺留工礦廢棄地復墾形成的新增耕地節(jié)余部分，均可納入補充耕地管理，用于耕地占補平衡。

直至2019年底，自然資源部出臺了《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》（以下簡稱《意見》）。為加快推進礦山生態(tài)修復，吸引社會資本投入，推行市場化運作、科學化治理的模式，《意見》在堅持“誰破壞、誰治理”“誰修復、誰受益”原則下，集中規(guī)定了礦山生態(tài)修復領域中的土地支持政策，充分釋放了礦山生態(tài)修復領域土地政策紅利，為礦山生態(tài)修復市場化機制的建立提供了政策保障。《意見》中關于土地支持政策主要包括以下幾方面：

第一，發(fā)揮政府主導作用

1、據(jù)實核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類。《意見》規(guī)定，地方各級自然資源主管部門要據(jù)實調查礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀、權屬、合法性。對已有因采礦塌陷確實無法恢復原用途的農用地，按照規(guī)定程序，可以變更為其他類型農用地或未利用地。實事求是變更調查礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類，是下一步開展礦山生態(tài)修復的前提，也為適用土地支持政策預留了空間。

2、強化國土空間規(guī)劃管控和引領。《意見》規(guī)定，市、縣級人民政府編制國土空間規(guī)劃時，應充分考慮歷史遺留礦山和正在開采礦山的廢棄礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力等因素，結合生態(tài)功能修復和后續(xù)資源開發(fā)利用、產業(yè)發(fā)展等需求，充分尊重土地權利人的意見，按照宜農則農、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則，合理確定礦區(qū)內各類空間用地的規(guī)模、結構、布局和時序。這要求國土空間規(guī)劃編制必須考慮礦山生態(tài)修復后土地的再開發(fā)利用問題，為礦山生態(tài)修復提供規(guī)劃保證。

第二，盤活礦山企業(yè)的存量建設用地

1、建設用地指標省內流轉。礦山企業(yè)將依法取得的存量建設用地修復為耕地的，經驗收合格后，可參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。

2、建設用地指標省內置換。正在開采的礦山將依法取得的存量建設用地修復為耕地及園地、林地、草地和其他農用地的，經驗收合格后，騰退的建設用地指標可用于同一法人企業(yè)在省域范圍內新采礦活動占用同地類的農用地。

3、申請變更土地用途。在符合國土空間規(guī)劃和土壤環(huán)境質量要求、不改變土地使用權人的前提下，經依法批準并按市場價補繳土地出讓價款后，礦山企業(yè)可將依法取得的國有建設用地修復后用于工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等經營性用途。

第三，鼓勵歷史遺留礦山土地綜合修復利用

1、歷史遺留廢棄礦山國有建設用地修復后可以重新向市場供應。歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后擬改為經營性建設用地的，在符合國土空間規(guī)劃前提下，可由地方政府整體修復后，進行土地前期開發(fā)，以公開競爭方式分宗確定土地使用權人。

2、歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復和土地使用權取得可以“兩標并一標”公開競爭出讓。也可將礦山生態(tài)修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人，并分別簽訂生態(tài)修復協(xié)議與土地出讓合同。

3、歷史遺留礦山廢棄地修復為農用地的，可以協(xié)議方式確定修復主體和使用權人。歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后擬作為國有農用地的，可由市、縣級人民政府或其授權部門以協(xié)議形式確定修復主體，雙方簽訂國有農用地承包經營合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產。

4、集體經濟組織對歷史遺留礦山廢棄地可以依法處置。對歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設用地，集體經濟組織可自行投入修復，也可吸引社會資本參與。修復后國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可出讓、出租用于發(fā)展相關產業(yè)。

第四，明確用地優(yōu)惠政策

1、特殊用地可以簡化用地手續(xù)。依據(jù)國土空間規(guī)劃在礦山修復后的土地上發(fā)展旅游產業(yè)，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不占用永久基本農田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉用，按現(xiàn)用途管理。

2、實行差別化土地供應期限和供應方式。在符合國土空間規(guī)劃前提下，利用礦山修復后的國有建設用地發(fā)展教育、科研、體育、公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等產業(yè)，符合《劃撥用地目錄》的，可按有關規(guī)定以劃撥方式提供土地使用權，鼓勵土地使用人在自愿的前提下，以出讓、租賃等有償方式取得土地使用權。礦山修復后的國有建設用地可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合的方式供應。

隨著《意見》的貫徹實施，礦山生態(tài)修復中的土地政策紅利將充分釋放，礦山生態(tài)修復市場化運作的政策保障將更完善、條件將更成熟。我們有理由相信，礦山生態(tài)修復產業(yè)將迎來巨大的發(fā)展機遇和發(fā)展空間。